SANTO DOMINGO.- Administrar impuestos en medio de una crisis pandémica, incierta en cuanto a su término, fue un verdadero reto.
En agosto de 2020 la desescalada y sus consecuentes repuntes económicos implicaban una esperanza en la recuperación de los niveles recaudatorios prepandémicos, pero de una potencialidad no inmediata.
Esto obligaba a la Administración Tributaria a seguir mitigando los efectos del Covid-19 con alivios fiscales, al tiempo de desarrollar estrategias para lograr recuperar el cumplimiento voluntario.
Era una tarea desgastadora y estresante, que obligaba a buscar estrategias innovadoras, impregnándole al equipo confianza y seguridad. Siempre les decía: “las gestiones se miden por resultados” o “acerquemos la Administración al contribuyente”. Así empezamos a realizar levantamientos.
Reforma incierta
La reforma tributaria era incierta, pero conocíamos el tamaño de lo que se necesitaba. De manera temprana observamos que, aunque no íbamos a llegar al tamaño de una posible reforma por medio de mejoras administrativas (que era lo consecuente), sí podíamos acercarnos a una cifra que salvara la recaudación estimada de lo que restaba de los años 2020 y 2021.
Procedimos a sanear la cartera de cobranzas, en especial de aquellos contribuyentes que se encontraban en cobro coactivo o con morosidad superior a tres años. Lo propio hicimos con la cartera que se encontraba en Recursos de Reconsideración y en Recursos Contenciosos Tributarios.
La recuperación de unas carteras tan grandes toma años y el costo de gestión de cumplimiento ronda en un 25-30 % de estas.
Ese analizado “costo de recuperación” podía trasladarse como un beneficio del contribuyente, por medio de una estrategia que nos permitiera acercarnos al menos a un 20 % de la suma de las tres carteras en un periodo máximo de 18 meses. Porcentaje este que nos daría la ventaja de un mes de estimaciones y nos mandaría automáticamente a un excedente recaudatorio por encima de las metas reformuladas en los presupuestos complementarios.
Así nace la observación, desde la óptica recaudatoria, de la Ley Núm. 46-20 de Transparencia y Revalorización Patrimonial, que había sido promulgada el 19/02/2020, pero con unos ingresos, hasta agosto de 2020, inferiores a 400 millones de pesos. ¿Cómo hacer que un programa de blanqueo temporal, especial y transitorio, previsto para dar condiciones a la Ley Núm. 155-17, de Lavado de Activos y Financiamiento del Terrorismo, cumpliera con su fin y a la vez nos diera un impulso recaudatorio? Ese era el dilema, tomando en cuenta análisis e investigaciones realizadas antes de las elecciones de julio del 2020, sabíamos del gran cúmulo de Recursos de Reconsideración con atrasos de muchos años existentes en la institución.
Cuatro pasos
Para lo anterior, cuatro cosas fueron necesarias: A) elevarle la seguridad jurídica a la ley; B) Hacerla atractiva, mejorando las condiciones de las facilidades de pago para deudas determinadas; C) Analizar, fiscalizar y controlar en tiempo real y mediante perfiles de riesgos integrales a los sectores ganadores de la pandemia, en especial aquellos que pertenecen al rubro de Grandes Contribuyentes, para que la recaudación que devenía del aumento de sus ingresos sirviera de equilibrio frente al desbalance que provocaba la salida de pequeños y medianos contribuyentes que quedaron quebrados o con cese de operaciones; D) identificar cuáles eran las ventajas recaudatorias que nos darían los repuntes, incluyendo el impacto inflacionario en las imposiciones a consumo y los indicadores macroeconómicos.
En ese sentido, y aprovechando la Ley Núm. 222-20, de presupuesto complementario, se introducen modificaciones a la Ley Núm. 46-20, a saber: a) un párrafo IV al artículo 7, que diera por cerrados los ejercicios fiscales no prescritos, pues se observó que la modificación de la balanza general por efecto de la transparencia o revalorización causaba ciertas inconsistencias que mandaban a una fiscalización, y por ende, había que vencer esa inseguridad; b) modificar el artículo 8 para hacer más atractivas las facilidades por deudas determinadas, resultando los efectos de un transaccional con perdón de un 30 % de los impuestos determinados, para que el contribuyente solo pagara un 70 % sin recargos ni intereses, pero en pago único para flujo de caja de la Administración. Y, ahí mismo, para las declaraciones ordinarias, autoliquidaciones y/o rectificativas voluntarias hacer más atractivas las facilidades para que el contribuyente pagara un 100 % del impuesto, sin recargos y hasta 1 año de interés indemnizatorio, con la posibilidad de realizar un pago único o fraccionado.
Cuestiones estas que fueron aprobadas por el Congreso Nacional, y perfeccionadas con las Normas Generales 05-2020 y 02-2021, de hecho, ampliados los plazos para acogencia por medio de la ley 07-21, que reincorpora la Ley Núm. 46-20, todos estos procesos logrados en una estrecha coordinación entre la DGII y el Congreso Nacional, con el apoyo de todos los bloques representados en ambas cámaras legislativas.
Cúmulo expedientes
Evidentemente que, además de lo anterior, para poder aprovechar las ventajas recaudatorias que suponían dichas modificaciones a la ley, se hacía imperioso sacar de la etapa recursiva el cúmulo de expedientes que superaba los 11,000 en sede administrativa, con antigüedad de más de cinco años, y los 6,000 expedientes en sede jurisdiccional, con antigüedad de más de siete años. Con un congelamiento por falta de fallos de más de 212 mil millones de pesos en impuestos determinados.
De inmediato, y con el respaldo del Poder Judicial, se activaron planes de descongestionamiento. El fallo de los expedientes permitió que aquellos contribuyentes que resultaron perjuiciosos vieran la Ley Núm. 46-20 como una salida amigable para poner fin al conflicto o desacuerdo con la Administración. Y, cuando resultó ser prejuiciosa, dar cumplimiento oportuno de la decisión para elevar confianza.
Resaltar que en el marco de todo este proceso existió una ardua labor de inducción. Todos aquellos contribuyentes que tenían deudas recibían mensajes donde se significaba el ahorro que les implicaba acogerse a la Ley Núm. 46-20. Llamadas, mensajes de texto, una campaña publicitaria para conocimiento y más de 200 capacitaciones a los asesores fiscales.
Un reto
Ahora bien, no todo fue color rosa. Administrar esta ley, en máximo 18 meses, fue otro gran reto, pues las anteriores leyes de amnistía o facilidades tenían un tiempo de término de respuesta por parte de la Administración superior a los tres años.
La Ley Núm. 46-20 nos impactó con más de 97,342 solicitudes, desbordando la capacidad laboral de la DGII. Para lograr dar respuestas a estas solicitudes y sacar el trabajo acumulado por el cierre de la institución en los servicios presenciales en marzo de 2020, fue preciso habilitar horarios especiales, turnos nocturnos, dar asistencia en las administraciones locales y centros de servicios los sábados, domingos y hasta días feriados, con la desventaja de que al menos un 22 % del personal debía continuar remoto por sus condiciones especiales de salud. Un verdadero reto.
Al término de la ley, en diciembre de 2021, nos dimos cuenta de que valió la pena. Habíamos cumplido los objetivos propuestos; la ley se administró en 18 meses y se obtuvo de ella una recaudación de RD$35,307.6 millones.
Los avances de los bancos y de la Barrick fueron muy importantes, pero no dejaban de ser “avances”, cuya deducción impacta los ejercicios subsiguientes. Son más bien un fuerte de flujo de caja. Por su parte la Ley Núm. 46-20, si bien fue catalogada como un ingreso “extraordinario”, fue un verdadero ejemplo de estrategia recaudatoria, aplaudida, inclusive, por los organismos internacionales.
La Ley Núm. 46-20, modificada por la 07-21, suponía desde su inicio, que, si era bien administrada, su éxito impactaría al ejercicio 2022 como ha pasado.
Esta ley ha dejado un reflejo significativo en los IPI, en el ISA, y también en el ISR por ganancia de capital. Empero, no es del todo perfecta, tiene matices a observar como el gasto de depreciación de los bienes transparentados o revalorizaciones que fluctúa el ISR 2022. Pero el equilibrio de la Ley Núm. 46-20, desde el punto de vista recaudatorio, siempre ha recaído en las facilidades de pago que efectivamente significaron un 57.3% del total recaudado por ella.
No es recomendable que los programas de blanqueo duren más de 18 meses vigentes, por eso intentar prorrogar la Ley Núm. 46-20 una vez más no respondía a las buenas prácticas. Eso tiene un sentido desde la óptica del lavado de activos que en otro artículo analizaremos.
La Ley 46-20 murió con éxito y todavía se siente. Y es que la apertura de las facilidades de pago que fueron instauradas en ella, impulsan la circular 14-21 y han generado una confianza que, sin lugar a dudas, también nos ha impactado positivamente el cumplimiento tributario oportuno de 2022; son más los contribuyentes que están declarando y son más los que lo hacen en fecha hábil, esto se traduce, en cuanto a presentaciones de declaraciones se refiere, en un incremento de un 23.2 % respecto al 2020 y de 13.4 % respecto al 2018.
Su éxito, además, ha consistido en ser la ley de facilidades y amnistía con mayores resultados en la historia, superando las anteriores de su tipo: la Ley 11-01 que tuvo recaudaciones por 1,714.7 millones; la Ley 183-07 que tuvo recaudaciones por 3,529.5 millones; y, la Ley 309-12 que tuvo recaudaciones por 5, 586 millones.
Por último, la Ley Núm. 46-20, también ayudó a fortalecer los controles de las áreas de prevención de lavado de activo y la Gerencia de Investigación de Fraudes y Delitos Tributarios de la DGII.
Las que, juntamente con el Ministerio Público y el apoyo de los organismos internacionales, a partir de las transparencias y revalorizaciones efectuadas, se encuentran dotadas de mayor accesibilidad a la información de los hechos económicos que ayudan para la toma de decisiones con miras a la prevención, detección e intervención de prácticas y esquemas fraudulentos y antijurídicos en perjuicio del fisco y del Estado dominicano.
