La abortada reforma tributaria sometida por el Gobierno hace unos meses incluía modificaciones al impuesto sobre la renta (ISR) de las personas físicas que a nuestro modo de ver iban en sentido contrario a lo que sería la “modernización” del impuesto.
Ingresos recaudados por el impuesto
El recaudo de este impuesto en el país es relativamente bajo si se compara con el promedio de la OCDE de 8.2 % del PIB, e incluso menor al promedio de los países de la región (de 2.0 % del PIB).
En la última década el recaudo del ISR a las personas físicas en RD promedió 1.0 % del PIB, que al agregar lo retenido por las ganancias de intereses financieros que reciben las personas naturales aumenta a 1.1 %.
En conjunto, estas fuentes han representado 7 % de los ingresos fiscales en los últimos 10 años, representando 85 % el impuesto retenido a los asalariados, mientras lo aportado por las personas físicas no asalariadas (profesionales liberales y negocios de único dueño) representa menos del 10 %.
Aunque no es la intención de este artículo profundizar en las razones de la baja contribución de estos últimos, podemos afirmar que se explica fundamentalmente por la alta evasión (que según la más reciente estimación de 2017 era de 57 %), la informalidad en las actividades productivas de las personas físicas y el diseño del impuesto que impulsa a las personas a elegir estructuras societarias para su negocio o emprendimiento.
En la búsqueda de ingresos adicionales y de “modernizar” el impuesto, el intento de reforma fiscal pretendía aumentar la tasa para igualarla a la de empresas, eliminar la posibilidad de deducir el único concepto deducible (los gastos educativos), considerar las rentas por intereses equivalentes a cualquier otro ingreso, así como obligar a declarar el impuesto a prácticamente todas las personas (incluyendo asalariadas). Bajo mi óptica medidas muy distantes de lo que significaría modernizar el impuesto.
Impuesto local en comparación con otros países
Actualmente el ISR de las personas en la legislación dominicana presenta una estructura que se asemeja al tipo “dual”, en el sentido de que divide las rentas de los contribuyentes en dos bases imponibles diferenciadas: una para las rentas del trabajo, gravadas con un esquema de tasas progresivas de 0 % a 25 %, y otra para las de capital, con tasas proporcionales de 10 % para los dividendos y las rentas generadas por intereses financieros, la cual se aplica al momento de la ocurrencia del hecho generador.
Esta estructura es similar a la aplicada en economías avanzadas. Sin embargo carece de una característica fundamental que posee la normativa de estos países y que permite fortalecer la equidad del impuesto: la posibilidad de realizar deducciones que reconozcan las circunstancias personales y permitan ajustar la renta gravada a la capacidad contributiva de cada persona.
Cuando se evalúa nuestro ISR de personas se suele argumentar que las tasas son bajas con relación a la de países desarrollados, lo cual es cierto. Sin embargo se tiende a obviar el tema de las deducciones.
En Estados Unidos el impuesto federal sobre el ingreso personal presenta un esquema progresivo con tramos de 10 % hasta 37 %, con deducciones admitidas por gastos médicos, intereses hipotecarios y de préstamos estudiantiles, gastos educativos, entre otros.
Es usual escuchar sobre la devolución que reciben las personas por el exceso de retenciones que se les realiza durante el periodo fiscal luego de liquidar el impuesto anual con todas las deducciones permitidas.
En España, los rendimientos del trabajo de personas físicas se gravan con un esquema progresivo de seis tramos con tasas entre 19 % y 47 %; sin embargo, admite múltiples deducciones por: hijos menores, aportaciones a los planes de pensiones, compra o gastos de alquiler de la vivienda habitual, primas de seguros de salud, entre otros. A su vez, las rentas de capital (intereses, dividendos, ganancias patrimoniales) tributan con tasas más reducidas (de 19 % a 28 %, con cinco tramos).
Esquemas similares existen en buena parte de los países de la Unión Europea y en algunos de América Latina (Argentina, Colombia, Uruguay, Perú, entre otros).
Por tanto compararnos sólo en la tasa es una evaluación incompleta, que aunque concuerdo que se requiere algún tipo de ajuste a los tramos vigentes, no debe ser el único foco del análisis.
Un poco de historia
En nuestra historia tributaria, uno de los impuestos que más se transformó con la aprobación del Código Tributario de 1992 fue el de las personas físicas. La Ley 5911 de 1962, que establecía el ISR con anterioridad a la vigente, tenía un diseño complejo.
En el marco de esa Ley, el impuesto se dividía en dos partes. Una consistía en un impuesto cedular con tasas diferenciadas relativamente bajas (entre 2 % y 8 %) para cinco categorías de renta: por arrendamiento de inmuebles, capitales mobiliarios, comercio, industria y agricultura, ejercicio de profesiones liberarles y asalariados.
Y la otra parte era un impuesto complementario aplicable a la renta neta imponible anual total (es decir, la suma de todas las rentas netas obtenidas), tras deducir: un mínimo personal (como de subsistencia), un monto por cónyuge, por cada descendiente menor de edad o dependiente y por ascendiente, y por gastos médicos y asistencia dental (con un límite). Las tasas de este impuesto complementario eran progresivas desde 3 % a 40 %, con un total de 11 tramos.
Como vemos, era un impuesto muy complejo que intentaba ser progresivo y reconocer la capacidad contributiva de las personas, con tasas muy elevadas y características que lo hacían de muy difícil aplicación y control para una administración tributaria rudimentaria como la existente en aquel momento.
Hoy en día tenemos un impuesto a las personas físicas que pretende ser progresivo, pero que desconoce que asalariados y profesionales liberales incurren en gastos que deberían ser deducibles en alguna proporción porque son necesarios para generar y preservar la renta que se grava con ese impuesto.
Más allá de la exención contributiva vigente, sólo puede ser deducida una proporción de gastos educativos, que se introduce en 2009 cuando, a pesar de la crisis, se quiso caminar hacia la introducción de gastos personales deducibles.
Peor aún, la estrategia de no ajustar por inflación la exención contributiva (la última vez que se ajustó fue en 2017, y previamente se aplicó el ajuste regularmente) avanza hacia un impuesto casi generalizado, donde los que pagan cada vez son más, de menores ingresos y sin posibilidad de aplicar deducciones personales.
Permitir deducciones
Permitir deducciones a la renta gravada en un país en el que las personas incurren en altos gastos de salud, educación y otros servicios, motivaría a las personas a cumplir con su deber tributario al percibir un sistema más justo, que reconoce sus condiciones personales particulares.
Si bien es cierto que los impuestos con deducciones inciden en la complejidad del control tributario, con la evolución y madurez de las administraciones tributarias junto al uso eficiente de tecnología, es posible implementar sistemas más complejos que permitan tratar igual a los iguales y que aporten algo de legitimidad al cobro de los impuestos.
El camino de modernizar el impuesto a la renta de las personas, sin restar importancia a los aspectos para mejorar el cumplimiento voluntario y el control, implica fortalecer la aplicación de un impuesto de tipo dual, permitiendo deducciones para determinar una renta gravable por rendimientos del trabajo que reconozca la capacidad contributiva de las personas, y extender a todas las rentas de capital el tratamiento diferenciado de menor tasa, además del cobro en el momento en que se produce el hecho generador.
*Por Germania Montas
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