Asociaciones público-privadas y el valor oculto en ellas

El crecimiento de las asociaciones público-privadas (APP) en la República Dominicana merece un análisis cuidadoso por su creciente importancia en la construcción de infraestructura y en la provisión de determinados servicios públicos. Las APP pueden convertirse en un instrumento eficaz para acelerar la inversión, incorporar capital y conocimiento privado y distribuir determinados riesgos entre el Estado y los inversionistas. Sin embargo, también pueden generar compromisos fiscales de largo plazo que no siempre son visibles en el momento de firmar los contratos.

Una asociación público-privada puede definirse como un contrato de largo plazo mediante el cual un agente público y uno privado participan en la provisión, gestión u operación de bienes o servicios de interés social. El sector privado realiza una inversión total o parcial, mientras el Estado puede aportar recursos financieros, terrenos, infraestructura existente, derechos de explotación u otros activos tangibles e intangibles. La remuneración del socio privado está vinculada al desempeño y a las condiciones establecidas en el contrato. Esta es, en esencia, la definición establecida por la Ley núm. 47-20 de Alianzas Público-Privadas. (Mepyd)

En la República Dominicana, el marco jurídico moderno de las APP comenzó con la promulgación de la Ley núm. 47-20, el 20 de febrero de 2020, que creó las bases institucionales para la estructuración, evaluación, adjudicación, ejecución y supervisión de estos contratos y estableció a la Dirección General de Alianzas Público-Privadas (DGAPP) como órgano especializado del sistema. (Transparencia)

Desde entonces, las iniciativas APP se han extendido a sectores como infraestructura vial, movilidad urbana, turismo, puertos, energía, agua, salud, seguridad, tecnología, servicios públicos y vivienda. La propia DGAPP señala entre los sectores priorizados el agua, aeronáutica, energía, infraestructura portuaria y vial, movilidad urbana, salud, telecomunicaciones, turismo, vivienda y servicios públicos. (DGAPP)

Un portafolio que crece, pero que no debe confundirse con contratos firmados

El Banco de Proyectos de la DGAPP alcanzó 26 iniciativas, de las cuales 17 contemplaban inversiones estimadas por unos US$2,510.7 millones en el corte institucional reportado por la entidad. La memoria institucional de 2025 mantiene la referencia de 26 iniciativas dentro del Banco de Proyectos. (DGAPP)

Pero aquí aparece una primera cuestión que debe ser aclarada. Una iniciativa APP no equivale necesariamente a un contrato APP. Algunas se encuentran en etapa de evaluación, otras en estructuración, algunas han sido declaradas desiertas y otras han sido rechazadas o canceladas.

El caso de la Autopista del Ámbar es ilustrativo. El primer proceso competitivo fue declarado desierto en 2024, y posteriormente la DGAPP reestructuró el modelo financiero. En 2026 el proyecto volvió a encontrarse en proceso de licitación, con una inversión estimada de US$400 millones. El nuevo esquema incorpora la Circunvalación Norte de Santiago y el proyecto turístico Punta Bergantín con el propósito de evitar un peaje sombra para el Estado. (Transparencia)

Por ello, resulta metodológicamente incorrecto sumar todos los montos de las iniciativas APP y presentarlos como si fueran inversiones privadas ya contratadas o como si representaran recursos efectivamente desembolsados.

Principales proyectos y sus dimensiones financieras

El siguiente cuadro recoge una selección de las principales iniciativas APP registradas desde la entrada en vigor de la Ley 47-20. Los montos corresponden a inversiones referenciales o a inversiones contractuales cuando estas últimas están disponibles. “No publicado” significa que la documentación pública consultada no permite separar con precisión el aporte monetario del Estado y del sector privado.

Fuente: elaboración propia con base en el Banco de Proyectos, memorias y documentos oficiales de la DGAPP. Los montos son referenciales cuando el proyecto aún no posee contrato adjudicado. (DGAPP)

El cuadro permite observar algo que suele quedar oculto en el debate público: el monto anunciado de una APP no representa necesariamente dinero que el Estado deja de gastar ni capital privado que ya entró a la economía. En muchos casos se trata de una inversión proyectada, sujeta todavía a estudios, licitación, cierre financiero y firma contractual.

El caso de Cabo Rojo: el valor de los activos públicos

El proyecto turístico de Cabo Rojo constituye un ejemplo particularmente interesante. El modelo maestro presentado por las autoridades estimó una inversión total de US$2,245 millones y valoró en US$719.1 millones los terrenos aportados por el Estado, mientras que la inversión proyectada en hoteles ascendía a US$977.6 millones. (DGAPP)

Aquí aparece el concepto que denomino “valor oculto” de las APP: el aporte estatal no siempre aparece como un cheque entregado al socio privado.

El Estado puede aportar terrenos, derechos de uso, infraestructura existente, carreteras, acueductos, sistemas eléctricos, facilidades portuarias, garantías, exenciones o capacidad regulatoria. Todos esos elementos tienen valor económico y deben incorporarse al cálculo de la verdadera rentabilidad social del proyecto.

En 2021, por ejemplo, el Fideicomiso Pro-Pedernales había recibido alrededor de US$5 millones para gastos iniciales y se contemplaba un aporte adicional del Estado de RD$3,000 millones para iniciar infraestructura básica. También se identificaron terrenos estatales por unos 38 millones de metros cuadrados. (Transparencia)

Por tanto, comparar simplemente “US$1 de inversión privada” contra “US$1 de inversión pública” puede llevar a conclusiones equivocadas si no se contabilizan todos los activos y compromisos que aporta el Estado.

El primer contrato APP: Arroyo Barril

El proyecto de mayor claridad contractual hasta ahora es la transformación del Puerto Duarte, en Arroyo Barril, Samaná, en una terminal de cruceros y facilidad turística.

La adjudicación se realizó en 2023 y constituye el primer contrato de infraestructura bajo la Ley 47-20. El socio privado, PDAB Port Investments Sociedad Gestora, asumió una inversión estimada de US$68 millones. El contrato tiene una duración de 33 años. (DGAPP)

La contraprestación no consiste simplemente en una transferencia presupuestaria del Estado al privado. El agente privado construye, financia, opera y mantiene la infraestructura, mientras el Estado conserva la titularidad pública y recibe ingresos asociados a la explotación. Las estimaciones oficiales señalan que el Estado podría recibir aproximadamente US$115.6 millones durante los 33 años del contrato, mediante pagos asociados al número de cruceristas y al arrendamiento de espacios. (DGAPP)

Este proyecto demuestra que la pregunta correcta no es cuánto dinero aporta cada parte inicialmente, sino cuánto cuesta al Estado el proyecto durante toda su vida útil y qué recibe a cambio.