Análisis crítico del sistema dominicano de pensiones bajo la Ley 87-01

Diagnóstico, evolución financiera y propuesta de reforma integral

1. Resumen ejecutivo

La Ley núm. 87-01 transformó el sistema dominicano de pensiones al introducir un régimen de capitalización individual administrado por las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). Desde el inicio de las recaudaciones en 2003, el sistema ha acumulado un volumen considerable de ahorro de largo plazo. El patrimonio total pasó de aproximadamente RD$437,658 millones en diciembre de 2016 a RD$1,675,026 millones en julio de 2026, multiplicándose aproximadamente por 3.8 veces.

Ese crecimiento constituye uno de los principales resultados económicos de la reforma previsional: el sistema ha creado una fuente importante de ahorro doméstico, inversión institucional y financiamiento de los mercados de capitales. A diciembre de 2025, el patrimonio administrado rondaba RD$1.6 billones, equivalente a más del 20 % del PIB.

Sin embargo, acumular fondos no equivale necesariamente a garantizar pensiones adecuadas. El principal desafío consiste en la relación entre el saldo acumulado y el salario que finalmente podrá sustituir durante la jubilación. El sistema enfrenta problemas estructurales relacionados con la baja tasa de cotización, la discontinuidad laboral, la informalidad, la insuficiente densidad de cotizaciones y el diseño de las prestaciones.

Actualmente se aporta 9.97 % del salario cotizable: 2.87 % corresponde al trabajador y 7.10 % al empleador. De ese 9.97 %, aproximadamente 8.40 % se acredita directamente a la cuenta individual, mientras el resto financia seguro de discapacidad y sobrevivencia, solidaridad social y operaciones del sistema.

La reforma de 2020 mediante la Ley 13-20 modificó además el esquema de remuneración de las AFP, sustituyendo las principales comisiones anteriores por una comisión anual sobre el saldo administrado, cuyo límite para 2026 es 0.90 % anual, cobrado mensualmente. El límite legal baja progresivamente hasta 0.75 % en 2029.

La evidencia disponible sugiere que una reforma futura debería concentrarse menos en modificar únicamente la estructura administrativa y más en cinco variables fundamentales: mayor ahorro previsional, mayor densidad de cotización, mejor protección de las personas con carreras laborales incompletas, mayor competencia y transparencia en las AFP, y una estructura de inversión adaptada a la edad del afiliado.

2. Evolución del patrimonio acumulado

El crecimiento de los fondos constituye el indicador financiero más visible del sistema.

Cuadro 1. Patrimonio acumulado de los fondos de pensiones

* El dato de 2023 corresponde a la serie disponible en SIPEN para el período; las metodologías estadísticas fueron posteriormente revisadas.
** Patrimonio registrado en enero de 2026; el cierre de diciembre de 2025 fue reportado por SIPEN como aproximadamente RD$1.6 billones.
*** Julio de 2026, último corte mensual localizado.

Entre 2016 y julio de 2026 el patrimonio aumentó en aproximadamente RD$1.24 billones. No obstante, ese incremento no debe interpretarse como dinero aportado exclusivamente por trabajadores y empleadores: incluye aportes, rendimientos de las inversiones y otros movimientos patrimoniales.

Un dato especialmente importante es que, al cierre de 2021, el patrimonio total alcanzaba RD$960,567 millones, equivalente a 17.8 % del PIB según la serie utilizada por MEPyD; SIPEN reportó para ese mismo período una relación cercana al 21.6 % utilizando una medición diferente del PIB/base estadística. Esto demuestra la importancia de utilizar una metodología homogénea cuando se comparan años.

Para julio de 2026, SIPEN registraba RD$1,675,026.4 millones, con un aumento de RD$68,355.6 millones durante los primeros siete meses del año.

3. ¿De dónde proviene el patrimonio?

Una de las claves para evaluar el sistema es separar los aportes de los rendimientos.

A marzo de 2020, por ejemplo, los fondos de capitalización individual tenían un patrimonio de aproximadamente RD$569,926 millones. De ese monto, RD$308,951 millones correspondían a aportes acumulados y RD$260,975 millones a rendimientos, es decir, aproximadamente 54.2 % aportes y 45.8 % rendimientos.

En el primer trimestre de 2025, SIPEN informó que los rendimientos representaban 40.1 % del incremento acumulado del patrimonio en ese período, mientras que las recaudaciones explicaban el 59.9 %. Para el conjunto de 2025, el patrimonio aumentó RD$184.4 mil millones, de los cuales aproximadamente 57 % fue explicado por aportes y 43 % por rentabilidad.

Esto demuestra que el sistema tiene un componente de capitalización financiera real: los rendimientos se han convertido en una parte sustancial del patrimonio.

4. Estructura actual de las cotizaciones

El sistema contributivo establece una cotización total de 9.97 % del salario cotizable.

Cuadro 2. Distribución actual del aporte previsional

Fuente: SIPEN, Ley 13-20.

El trabajador soporta directamente el 28.8 % aproximadamente del aporte total, mientras que el empleador soporta alrededor del 71.2 %.

El problema no radica únicamente en quién paga. Desde una perspectiva actuarial, la variable determinante es cuánto dinero entra efectivamente a la cuenta individual durante toda la vida laboral.

Actualmente, solo 8.40 % del salario cotizable se dirige a la cuenta personal. SIPEN ha señalado que los sistemas previsionales internacionales suelen operar con tasas de aportación superiores al 15 % y que el 9.97 % dominicano constituye una tasa relativamente baja dentro de la comparación regional realizada por AIOS.

5. Comisiones de las AFP

La Ley 13-20 modificó sustancialmente el modelo de remuneración de las AFP.

Anteriormente existían mecanismos de comisión vinculados a la administración y a los rendimientos. Desde 2020 se sustituyó ese esquema por una comisión anual sobre el saldo administrado, cobrada mensualmente.

Cuadro 3. Límite legal de la comisión sobre saldo administrado

La Ley 13-20 establece que a partir de 2030 el porcentaje debe revisarse mediante estudios actuariales y no podrá superar 0.75 % del saldo administrado.

¿Cuánto reciben realmente las AFP?

Es importante distinguir entre tasa de comisión e ingreso monetario por comisiones.

Por ejemplo, los estados financieros auditados de AFP JMMB-BDI muestran ingresos por esta comisión de RD$97.15 millones en 2024, frente a RD$80.44 millones en 2023.

Antes de la reforma, el costo podía ser considerablemente diferente. En 2019, por ejemplo, la estructura incluía una comisión anual complementaria relacionada con los rendimientos. Los estados financieros de fondos muestran la transición hacia la nueva comisión implementada en 2020.

Observación metodológica: no es correcto sumar los ingresos por comisiones de una sola AFP y presentarlos como "comisiones del sistema". Para calcular las comisiones efectivamente recibidas por todas las AFP entre 2016 y 2026, debe consolidarse cada estado financiero anual de cada administradora. SIPEN dispone de esos estados auditados, pero el dato no aparece en una única serie histórica consolidada.

Por tanto, para un documento legislativo recomiendo presentar separadamente:

1. tasa legal de comisión;
2. comisión efectivamente cobrada;
3. ingresos por comisiones de cada AFP;
4. gastos administrativos;
5. utilidad neta de cada AFP;
6. costo de la administración como porcentaje del patrimonio.

Esto permitiría evaluar si la reducción progresiva de la tasa legal se está traduciendo en menores costos para los afiliados.

El autor es economista