En algún momento es necesario modificar el método de elaboración del presupuesto. Más allá de la insuficiencia de ingresos, resulta evidente que también existen aspectos por mejorar en la gestión del gasto público. Aunque el monto del gasto no es elevado, incluso es menor que el promedio de los países de América Latina, persisten los cuestionamientos debido a la percepción ciudadana sobre el mal uso del dinero público. Esta desconfianza genera resistencia ante cualquier propuesta de aumentar los ingresos fiscales.
Demasiadas Leyes que No se Pueden Cumplir
Se puede comenzar revisando cada una de las leyes que asignan fondos a entidades o a programas específicos, limitando la capacidad de gestionar adecuadamente el presupuesto o causando lo que se denomina rigidez presupuestaria. En ese sentido, es importante evaluar sus resultados, verificar si alguna ya cumplió su ciclo y, de ser así, considerar su eliminación. Asimismo, convendría estandarizar la forma en que se calcula el monto que debe recibir la institución o programa beneficiario.
En el país, las asignaciones presupuestarias establecidas por las distintas leyes tienen diferentes bases de cálculo para determinar el monto que asignan, las cuales se pueden dividir en cuatro grupos:
Porcentajes del PIB: este es el caso del muy conocido 4 % del PIB al Ministerio de Educación, además de la asignación de fondos para la recapitalización del BCRD que según la Ley núm. 167-07 debe ser como mínimo equivalente a 1 % del PIB. En ambos casos, sin importar los ingresos fiscales que se recauden, hay que asignar fondos que dependen del crecimiento de la economía y no del dinero disponible.
Porcentajes del presupuesto total: como por ejemplo establece la Ley 139-01 que asigna un 5 % del presupuesto nacional para la UASD, o la Ley 49-00 que asigna el 1 % del presupuesto para el Ministerio de la Juventud, entre otros. En este caso, la definición de presupuesto nacional no es clara y vuelve a utilizarse una referencia que no toma en cuenta los ingresos disponibles, ya que el monto del presupuesto puede contener incluso lo que se tomará prestado.
En base a los ingresos fiscales, sean los corrientes, los internos o su totalidad: como el 5 % y 1 % de los ingresos corrientes puestos a disposición del Poder Ejecutivo y para hacer frente a calamidades (Ley 423-06), o el 4.1 % de los ingresos internos distribuidos para el Poder Judicial y la Procuraduría General (Ley 194-04), entre otros casos en que, si bien la referencia es el ingreso, se asigna independientemente de las necesidades reales y la prioridad nacional.
Las relacionadas con el recaudo total o parcial de tributos específicos: como es el caso porcentajes del impuesto selectivo de combustibles para el gasto en energía renovable o para el pago de la deuda (Ley 112-00 art. 1 y 6, respectivamente), 8 % del impuesto selectivo de tabaco para el Instituto del Tabaco, del impuesto de RD$ 2.00 sobre gasolina y gasoil para desarrollo vial, entre otros. En este caso, se asigna una parte del recaudo a las entidades.
De acuerdo con el Informe explicativo del Proyecto de Presupuesto de 2026, si se asignara la totalidad de lo que establecen las leyes que especializan fondos, sumarían un total de RD$951 mil millones, equivalentes al 11 % del PIB proyectado para el año o 70 % de los ingresos fiscales estimados. Sin embargo, la asignación efectiva presentada en el Presupuesto es de RD$561 mil millones (6.5 % del PIB o 42 % de los ingresos), 41 % menor a lo que establecen las leyes. Y es que sencillamente es inviable cumplir con todas esas leyes con los ingresos fiscales disponibles. Entonces ¿para qué tener las leyes si cada año se indica que no se cumplirán? ¿Son realmente necesarias?
¿Por qué No Empezamos de Cero?
Otro proceso que puede realizarse buscando mejorar el presupuesto, es el análisis exhaustivo de los gastos que se asignan a las distintas instituciones públicas, especialmente en cuanto a sus gastos corrientes. La práctica habitual es tomar el monto del presupuesto del año anterior y ajustarlo al alza, en un proceso casi inercial.
En los últimos 25 años (desde el 1991), solamente en 2009 el total de gastos corrientes primarios —es decir, excluyendo el pago de intereses— fue menor que el año previo. Esto significa que, con excepción de 2009, desde 1991 los gastos operativos primarios consignados en el presupuesto han experimentado un crecimiento continuo. Además, si se observa el período 2022 – 2025, los gastos corrientes presupuestados de la mayoría de los ministerios que comprenden el Gobierno central fueron superiores a los gastos corrientes devengados en el año previo.
A lo largo del tiempo se han implementado numerosas reformas orientadas a mejorar la elaboración del presupuesto. En este caso nos referiremos a una técnica creada por Peter A. Pyhrr, un ejecutivo de la empresa Texas Instruments, donde la implementó, que busca romper el “incrementalismo” de las asignaciones al formular los presupuestos. Esta técnica conocida como “presupuesto base cero” (Zero-Base Budgeting), fue difundida a través de la revista Harvard Business Review y en un libro bajo el mismo nombre.
Posteriormente, se realizaron múltiples estudios de casos, incluyendo algunos para analizar su utilización en el sector público. Como su nombre lo indica, este enfoque propone partir desde cero en el ciclo presupuestario, exigiendo la justificación de cada partida antes de ser incorporada al presupuesto. Aunque su lógica parece simple, puede ser efectiva. Como en todos los casos, tiene limitaciones y también su adaptación al sector público implica ciertos retos.
Es importante reconocer que partir desde cero puede ser un proceso laborioso, y que al añadir complejidad, podría extenderse excesivamente el plazo para elaborar un presupuesto. Por ello, no se trata de hacerlo cada año, ni para todos los ministerios; sino de la implementación de manera periódica, quizás cada 10 años, como una especie de autocrítica estatal.
De ninguna manera esto es una solución para evitar una eventual reforma fiscal, pero sí puede influir en el objetivo de incremento de ingresos que ésta persigue, en la liberación de recursos para aumentar el gasto de capital a más corto plazo y, más importante aún, en la legitimidad que daría mostrar una verdadera vocación de mejorar en la atención de las prioridades y ejecución del gasto público.
No hay una receta mágica para resolver los problemas fiscales, tampoco una sola medida o vía de hacerlo; pero estas son dos propuestas para avanzar en esa dirección.
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