El Congreso Nacional deberá examinar el proyecto de Ley de Fideicomisos Públicos impulsado por el Poder Ejecutivo.
Santo Domingo.-La discusión sobre la Ley de Fideicomisos Públicos ha dado un giro interesante. El pasado jueves 12, Cristóbal Rodríguez, reputado constitucionalista y querido amigo, publicó un artículo en el que afirma que dicha ley no es orgánica.
Esto abre un nuevo debate en el que es importante aclarar las cosas.
Como espina dorsal de su posición, arguye, fundamentándose en la sentencia TC/0359/14 del Tribunal Constitucional, que la ley no es orgánica porque no es la ley marco de regulación de la inversión pública y que sólo las leyes marco son consideradas orgánicas por el artículo 112 constitucional. No estoy de acuerdo, y paso a explicar por qué.
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Antes de analizar el verdadero significado de la sentencia, debo advertir al lector que el artículo 112 constitucional dice que son orgánicas aquellas leyes que “por su naturaleza” regulan “el régimen económico financiero; el presupuesto, planificación e inversión pública”.
Agrega, además, que son también orgánicas las leyes que regulan “las materias expresamente referidas por la Constitución y otras de igual naturaleza”. Esto es incompatible con la idea de que sólo las “leyes marco” son orgánicas.
¿De dónde sale esta idea, entonces?: de una lectura imprecisa de la decisión TC/0359/14. En esa ocasión, el Tribunal Constitucional conoció un punto específico: si la Ley 253-12 para el fortalecimiento de la capacidad recaudatoria del Estado (el llamado “paquetazo” de 2012), debía ser considerada una ley orgánica o no.
El Tribunal consideró —correctamente— que no lo era porque se trataba de una ley temporal, con un fin específico y cuyo mecanismo principal fue “varia(r) la presión tributaria, pero sin alterar el régimen económico y financiero”.
A seguidas, el Tribunal Constitucional se refiere a leyes marco; no las identifica como leyes específicas, sino como aquellas que están referidas en el artículo 112 constitucional y que son las que regulan los temas señalados en este y “otras de igual naturaleza”.
Esto es incompatible con la posición de Cristóbal Rodríguez de que solo hay una ley que regula el marco del “régimen económico financiero; el presupuesto, planificación e inversión pública” y que solo esa ley es orgánica.
Esa idea abre la puerta a eludir la protección que las leyes orgánicas brindan a las cuestiones referidas en el artículo 112 constitucional.
Esto así porque, en ese caso, sería muy fácil emitir leyes especiales que reduzcan el ámbito de aplicación de esas leyes marco, pero que se voten como leyes ordinarias porque no modifican directamente su texto. No hay que olvidar que una de las reglas básicas de la aplicación de las normas es que, en caso de conflicto, la ley especial deroga la ley general.
Es obvio, entonces, que la idea de que solo hay una “ley marco” para cada uno de los aspectos protegidos por el artículo 112 constitucional es un error. Y, además, es incompatible también con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
En la sentencia TC/0820/18, en la cual rechaza una acción directa en inconstitucionalidad contra la Ley 123-15, al referirse a los conflictos entre leyes orgánicas y ordinarias, lo hizo usando como criterio la naturaleza de lo regulado por la ley. Entre otras cosas, dijo que “p.
Las leyes orgánicas son aquellas que por su naturaleza regulan aquellos contenidos consignados en el artículo 112 de la Constitución” y que, para comprobar si una ley debe ser votada como orgánica es necesario “verificar si la disposición atacada en inconstitucionalidad, por sí misma, toca alguno de los aspectos que deben ser regulados por medio de una ley orgánica de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112 de la Constitución”.
Como puede verse, el criterio del Tribunal Constitucional para determinar si una ley es orgánica o no son los temas que toca y no su pertenencia a un catálogo de leyes específicas.
Recordemos que el fideicomiso público es una herramienta contractual, pero legalmente regulada, de inversión de bienes públicos por agentes públicos y con un interés público.
El propósito de la Ley de Fideicomisos Públicos es, entonces, regular este mecanismo de inversión pública, por lo que entra en el ámbito previsto por el artículo 112 constitucional. Además, lo anterior implica también la regulación de la administración de esos bienes públicos, y su relación con los mecanismos legales y constitucionales de control y fiscalización, otorgando a sus órganos de administración facultades que ordinariamente son exclusivas del Estado.
Para ello, es necesario que establezca un régimen legal especial que es imposible sin tocar el sentido, alcance y contenido de las leyes orgánicas que rigen los bienes públicos en el marco de los artículos 217 al 251 constitucionales, a los que hace referencia el Tribunal Constitucional en su decisión TC/0359/14.
Es decir, que no es posible crear la figura del fideicomiso público sin regular aspectos que actualmente están protegidos por leyes orgánicas.
En todo caso, si, como hace Cristóbal Rodríguez, decidimos extrapolar el precedente establecido en la sentencia TC/0359/14 al caso que nos ocupa, la interpretación correcta es que la Ley de Fideicomisos Públicos es el marco de ese mecanismo de inversión pública, que el acto legislativo que puede ser aprobado con mayorías ordinarias es la resolución que aprueba cada contrato de fideicomiso en específico. No hay que olvidar que ese contrato es temporal, como dice el Constitucional en esa sentencia, pero que la Ley de Fideicomisos Públicos tiene vocación de permanencia.
Pero es que, además, y siguiendo la línea del Constitucional en la TC/0820/20, cualquier disposición de la Ley de Fideicomisos Públicos que toque las leyes reconocidamente orgánicas tendría que ser aprobado como orgánica también.
Es decir que, en el mejor de los casos, la Ley de Fideicomisos Públicos no sería orgánica si esos fideicomisos quedan sujetos sin ninguna excepción ni condición especial a la Ley 200-04 de Libre Acceso a la Información, 340-06 la de Compras y Contrataciones, la 06-06 de Crédito Público, la 498-06 de Planificación e Inversión Pública, la 523-06 Orgánica de Presupuesto y la 41-08 de Función Pública. Es decir, solo es ley ordinaria si se vacía de contenido.
Es cierto que la regulación constitucional de las leyes orgánicas presenta complejidades que hay que analizar. Pero la solución no es procurar una interpretación “restrictiva” o “amplia”. Lo que debemos hacer es procurar una interpretación precisa y coherente con lo procurado por el Constituyente. Nos jugamos la seguridad jurídica.
Valoración
— La ley
Siguiendo la línea del Constitucional en la TC/0820/20, cualquier disposición de la Ley de Fideicomisos Públicos que toque las leyes reconocidamente orgánicas tendría que ser aprobada como orgánica también.
